一、新法速递

1、《中央银行存款账户管理办法》印发

摘要：《办法》共六章43条。《办法》统一了中央银行存款账户的分类、开户条件和评估标准；明确了央行存款账户开立、变更、撤销及使用管理要求，实施账户全生命周期管理。《办法》注重加强关键环节风险管控，规范代理结算和账户安全管理要求。同时，从中国人民银行提供账户服务和开户机构使用账户的角度出发，明确中国人民银行与开户机构作为平等的民事主体以合同约定方式厘清双方的权利、义务和责任。

2、中国政府网公布《关于印发<地下水保护利用管理办法>的通知》

摘要：《办法》共八章四十条，明确了调查评价与规划、节约保护与开发利用、超采治理、监测计量、监督与考核等方面内容，明确地下水禁止开采区内，不得新建、改建、扩建地下水取水工程，县级以上地方人民政府水行政主管部门应当限期关闭地下水禁止开采区内已建地下水取水工程；地下水限制开采区，应逐步削减地下水取水量；地下水取水工程报废、未建成或者完成勘探、试验任务的，工程所有权人或管理单位应当在停止取水、施工或者勘探、试验任务结束之日起15个工作日内按照有关标准规范实施地下水取水工程封存或封填，并到当地水行政主管部门登记。

3、国家铁路局印发《铁路行政处罚裁量权基准》

摘要：《基准》共二十五条，并随附件发布《铁路常见行政处罚事项裁量权基准表》，明确了铁路行政处罚裁量中不予行政处罚、减轻行政处罚、从轻行政处罚、一般行政处罚、从重行政处罚的情形；从轻行政处罚的，罚款额在最低罚款额至最低罚款额上浮基准值的基准值的20％以下幅度内确定；一般行政处罚的，罚款额在最低罚款额上浮基准值的20％以上70％以下幅度内确定；从重行政处罚的，罚款额在最低罚款额上浮基准值的70％以上至最高罚款额幅度内确定。

4、国家发改委印发《承接产业转移示范区管理办法》

摘要：《办法》共六章二十二条，明确示范区在中西部或东北地区设立，可以是一个或多个相邻地市，总数控制在20个左右，原则上每个省（区、市）不超过1个；示范区实行有进有出的动态管理机制，以5年为一个示范周期，并明确了示范区创建申报、批复设立、建设管理、考核评估等方面内容。

二、行业动态

1、人社部网站公布《关于做好高温天气劳动者权益保障工作的通知》

《通知》要求指导督促企业做好高温天气期间的生产组织和管理，合理安排劳动者在高温天气下的户外工作时间，尽量避开酷热时段作业，适当增加劳动者休息时间和轮换班次，强调不得安排怀孕女职工和未成年工在35℃以上的高温天气下从事室外露天作业及在33℃以上的工作场所作业；要指导企业合理确定高温天气下劳动者的工作量和劳动强度，不得因高温天气停工、缩短工作时间扣除或降低劳动者工资待遇。此外，还要加强重点时段执法检查以室外露天作业的建筑、物流、交通等为重点行业，以快递员、外卖送餐员、环卫工等为重点群体,加大对企业遵守劳动保障法律法规情况的监督检查力度，督促企业落实高温津贴支付主体责任。

2、中国政府网公布《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》

《通知》提出，要坚持城市体检先行，将城市体检作为城市更新的前提，发挥城市更新规划统筹作用，强化精细化城市设计引导，创新城市更新可持续实施模式，明确城市更新底线要求。《通知》明确，要坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，防止大拆大建；坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，不破坏地形地貌，不伐移老树和有乡土特点的现有树木，不挖山填湖，不随意改变或侵占河湖水系；健全城市更新多元投融资机制，加大财政支持力度，鼓励金融机构在风险可控、商业可持续前提下，提供合理信贷支持，创新市场化投融资模式，完善居民出资分担机制，拓宽城市更新资金渠道。

三、实务观点

关于建设工程规划许可证等规划审批手续对合同效力影响的规定

一、城乡规划中的建设规划许可制度

城市规划许可制度作为对“图纸上”城市规划的实施和管理手段，贯穿于整个建设项目过程中。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七、三十八条的规定，建设用地规划许可证是通过对建设用地的事先控制，对建设项目的选址、性质、开发强度是否符合城市规划，从方向上作出评估，即建设用地需符合控制性详细规划。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应向行政主管机关申请办理建设工程规划许可证。建设用地规划许可主要是为了保证建设项目整体上符合城市规划；建设工程规划许可则是对建设项目的具体方案进行审查。建设用地规划许可是工程规划许可的前提，没有得到建设用地规划许可的建设项目，不可能取得建设工程规划许可。同时，建设工程规划许可也不能突破建设用地规划许可的范围。此外，依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国建筑法》的相关规定，在我国进行工程建设，除应取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证外，还应取得国有土地使用权证、建设工程施工许可证（俗称“四证”）。但实践中经常出现“四证”不全的建设工程项目，如一些边申请、边审批、边施工的“三边工程”，以及违反规划管理规定化整为零、越权审批等。

二、建设工程规划许可证对施工合同效力的影响

（一）“建设工程规划许可证等规划审批手续”的理解

《中国人民共和国城乡规划法》第四十条规定了办理建设工程规划许可证的工程项目范围、条件和应提交的材料。实践中，建设项目行政审批阶段包括：规划许可审批、土地批准审批、“大循环”审批（包括消防、卫生、人防、环保等部门的审批）、施工图审查、缴纳建设项目相关费用、施工许可审批（含中标通知书、工程质量监督、安全监督、施工合同备案、监理合同备案等项目的审批）。

（二）未取得建设工程规划许可证的施工合同无效

根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第三条规定：“当事人以发包人未取得建设工程规划许可证等规划审批手续为由，请求确认建设工程施工合同无效的，人民法院应予支持，但发包人在起诉前取得建设工程规划许可证等规划审批手续的除外。发包人能够办理审批手续而未办理，并以未办理审批手续为由请求确认建设工程施工合同无效的，人民法院不予支持。”未取得建设工程规划许可证的施工合同无效。司法实务中，建设工程施工合同纠纷案件首要的任务是正确认定合同的性质和效力。所谓无效合同就是不具有法律约束力和不发生履行效力的合同。如果合同频繁地因违反法律和行政法规的强制性规定而无效，将严重影响建筑行业的发展，压抑市场主体的交易愿望。

三、合同效力补正的时间点为“起诉前”

合同效力补正的直接法律后果是使原本无效的合同发生效力上的转化，成为有效合同。未取得建设工程规划许可证的无效施工合同属于可补正效力的合同，该合同效力补正理论是由最高人民法院通过对实践的总结在司法解释中确立的。从公平、便于案件审理和法律价值判断角度，最高院在《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》中明确合同效力补正时间节点为“起诉前”。

四、发包人故意不办理规划审批手续的后果

根据相关法律规定，发包人作为建设单位应当在取得各种许可手续后才能开工建设工程项目，这是发包人的法定义务。发包人故意不予办理相关手续，其主观恶意明显，违背了合同法严守合同约定、全面履行合同以及诚信等基本原则。对办理建设工程规划许可证等规划审批手续的条件成就，发包人故意不办理相关手续的，承包人应负举证责任。因此，承包人既要证明该工程项目已经具备办理建设工程规划许可证等规划审批手续的条件，又要证明发包人存在不办理相关手续的主观故意。

二、经典案例

公路工程验收分为交工验收和竣工验收两个阶段，交工验收不等于竣工验收。在交工验收通车试运行两年之后，公路工程的质量合格，才能进行竣工验收

——贵州凯和建设工程有限公司、天柱县交通运输局等建设工程施工合同纠纷

【基本案情】

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：贵州凯和建设工程有限公司，住所地贵州省贵阳市南明区东新区路7号。

法定代表人：周其华，董事长兼总经理。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：天柱县交通运输局，住所地贵州省天柱县凤城街道环城东路30号。

法定代表人：宋涛，局长。

一审第三人：王国兴，男，1969年9月26日出生，汉族，住江西省上饶市广信区。

再审申请人贵州凯和建设工程有限公司（以下简称凯和公司）因与再审申请人天柱县交通运输局（以下简称交通运输局）及一审第三人王国兴建设工程施工合同纠纷一案，不服贵州省高级人民法院（2020）黔民终742号民事判决，向本院申请再审。本院于2021年8月19日作出（2021）最高法民申3408号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2021年12月8日公开开庭审理了本案。再审审理期间，天柱县交通运输局申请作为再审申请人，并提出再审请求。再审申请人贵州凯和建设工程有限公司的委托诉讼代理人钟正礼，再审申请人天柱县交通运输局的委托诉讼代理人叶卫、龚芮萱，第三人王国兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

凯和公司的再审请求：1.撤销贵州省高级人民法院（2020）黔民终742号民事判决，维持贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2019）黔26民初171号民事判决；2.本案所有的诉讼费用由被申请人承担。事实和理由：一、原判决采用鉴定意见书方案一系适用法律错误。（一）二审判决采用鉴定意见书方案一对机械破碎石方单价不足10元的认定，严重背离市场价，且与交通运输局及鉴定机构的意见相左。机械破碎石方当时市政定额没有取费标准，经业主单位联合六家请示州审计局进行前置审计后，是以机械破碎头定额和当时地方机械破碎头主材价进行补差而得115元/㎥，原判决的认定严重背离客观市场价，亦与公平原则相悖，让凯和公司的合法权益不能得予充分保护。（二）二审判决采用《鉴定意见书》方案一违背当事人真实意思表示。鉴定方案的采纳，仅需明确变更工程量部分的“机械破碎石方”是否应按115元/m³计价，从当事人履约过程和合同内容来看，当事人的真实意思表示均与鉴定方案二相符。1.合同约定“机械破碎石方”应按115元/m³计价。（1）合同文件含《关于审定冷水溪至邦洞40米城市主干道机械破碎石方单价的请示》（以下简称《请示》）《天柱县人民政府常务会议纪要（第十六届县人民政府第32次常务会议纪要）》（以下简称《会议纪要》）等文件。（2）《合同协议书》第四条第二款确定变更工程量的单价参照施工同期市场价执行，合同约定冲突时应优先适用《合同协议书》，市场价便是交通运输局关联单位询价确定的“机械破碎石方”按115元/㎥计价。2.当事人的履约行为表明各方认可“机械破碎石方”应按115元/m³计价。（1）凯和公司从投标时至竣工结算以来，对案涉工程“机械破碎石方”计价均是严格执行各方达成的115元/m³。（2）交通运输局等建设方在招标之前、招投标时、签证变更、工程结算、行政审计时均遵照执行黔东南州投资前置审计中心、天柱县政府批准的115元/m³单价计价。3.本案系合同纠纷，遵循意思自治原则是认定案件事实的基础，从合同当事人的真实意思表示来看，当事人自始至终一直执行“机械破碎石方”115元/m³的单价，故本案应当采纳鉴定方案二。4.王国兴的行贿行为与本案机械破碎石方没有关联。另外，若合同无效，当事人提出的合同条款仅是参考，当事人的真实意愿应为认定“机械破碎石方”单价的主要依据，本案亦应采纳鉴定方案二。二、原判决将90万元借款认定为已付工程款系适用法律错误，2014年3月27日支付的爆破受损房屋补偿款90万元不是工程款。

交通运输局辩称，一、原审采用鉴定意见书方案一计算工程价款，适用法律正确。（一）凯和公司认为鉴定方案一认定机械破石方单价不足10元，违背市场规律，且与答辩人交通运输局和鉴定机构的意见相左，该种认识没有任何事实依据。鉴定方案一对机械碎石方增量部分的计价采取的是交通运输局主张的04定额计价，方案二是凯和公司主张的按115元/m³计价。交通运输局从未认可，也不可能认可增量部分按照115元/m³计价，鉴定机构亦不可能倾向于方案二的意见，鉴定机构只能按照职责，客观出具鉴定意见。鉴定方案一是对增量部分机械碎石方计价依据是04定额，鉴定人在二审接受询问时也表明机械碎石方有定额价。同时，建设工程定额恰好是市场规律的体现，不存在凯和公司所言违背市场规律的情况。（二）鉴定意见书方案一才是当事人真实意思表示的体现。从合同签订来看，1.《建设工程施工合同》专用条款10.1对增量部分机械碎石方的计价依据已明确约定为04定额。2.《建设工程施工合同》合同协议书第四条第2款的约定和专用条款第10.1条的约定不存在矛盾，也不存在凯和公司主张的合同文件解释先后顺序的问题。该合同协议书的约定，只是对工程变量部分进行价格调整的方向，不是变量的具体计价依据，具体计价依据指向合同专用条款第10.1条。3.关于《请示》以及《会议纪要》不是合同计价依据。首先，两份文件是在签订涉案《建设工程施工合同》之前形成的，并且是政府内部文件，没有明确作为合同的组成文件。其次，两份文件内容冲突，在机械破石方有04定额的情况下，又另行约定了高于定额价的115元/m³计价，结合王国兴的行贿事实，涉嫌不当利益输送。最后，退一步说，两份文件也仅能作为招标组价的依据，据此确定中标及签约合同金额，至于合同外增量的机械破石方计价依据应当按照合同约定。从合同履行上看，交通运输局同意凯和公司的结算材料提交审计部门，仅仅是按照合同约定凯和公司提交材料，并非认可结算材料中的工程量及计价。（三）本案工程项目的签订及履行背景具有特殊性。涉案项目是实际施工人王国兴行贿天柱县国有资产经营开发有限责任公司（以下简称天柱县国资公司）相关负责人所得。二、原审将90万元借款认定为已付工程款，适用法律正确。请求驳回凯和公司的再审请求。

交通运输局的再审请求：撤销贵州省高级人民法院（2020）黔民终742号民事判决书第二项，改判欠付工程款利息从2018年6月13日起算。具体理由如下：一、原审认为逾期付款利息应当从交工验收并移交使用之日即2016年6月13日起算属于适用法律错误。（一）案涉合同对工程款付款周期进行了明确且具体的约定，应付工程款时间应当参照合同约定。（二）因公路工程的特殊性，案涉工程2016年6月13日的“交工”不等于“交付”，“交工验收合格”不等于“竣工验收合格”，“交工”也不等于“擅自使用”。2016年6月13日“交工”不符合应付工程款的条件。（三）本案利息的性质属于实际损失，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案贵州凯和公司未按照合同约定完善签证手续，导致审计资料未通过，具有一定过错；王国兴借用施工资质进行挂靠亦具有一定过错。故贵州凯和公司应当根据其过错程度自行承担相应部分的利息损失。

凯和公司在再审庭审中辩称，第一，交通运输局提交该再审申请的时间已过法律规定的六个月申请再审期限。第二，有充分证据证明案涉工程已于2016年6月13日通过验收并实际交付交通运输局使用。第三，在合同无效的情形下合同关于工程款支付节点和支付比例的约定不具有效力。第四，竣工验收合格与支付工程款之间没有必然联系，交通运输局的主张没有事实和法律依据。最后，案涉工程的实际竣工日期不属于本案的争议范围，适用建工司法解释的前提是双方对实际竣工日期有争议，但本案双方在一审询问中共同确认案涉工程于2016年6月13日已竣工。

王国兴同意凯和公司的申请再审意见和答辩意见。

【一审认为】

凯和公司向一审法院起诉请求：一、判决交通运输局支付凯和公司工程款人民币36850320.93元；二、判决交通运输局支付资金占用费以36850320.93元为基数，从2017年7月12日起按月利率2%计算至全部款项付清止；三、本案诉讼费用由交通运输局承担。本案发回重审后，凯和公司请求，如果法院认定合同无效，资金占用费从2016年6月13日起以实际欠款为基数，按每月2%计算至实际给付之日止。

一审法院归纳本案争议焦点为：1.本案《建设工程施工合同》《天柱县冷水溪至邦洞道路建设工程第一标段自来水管迁改协议》《天柱县冷水溪至邦洞道路建设一标段绿化工程施工协议》合同效力；2.工程款是以方案一，还是以方案二支付；3.王国兴以际洲公司的名义，向天柱县国资公司借款90万元，是否计算在已支付的工程款内；4.交通运输局欠付工程款金额及利息是多少？付款条件是否满足？

一审法院认为，对于第一个争议焦点，因王国兴没有施工资质，其挂靠凯和公司，借用凯和公司的名义与交通运输局签订的《建设工程施工合同》《天柱县冷水溪至邦洞道路建设工程第一标段自来水管迁改协议》《天柱县冷水溪至邦洞道路建设一标段绿化工程施工协议》，符合《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“建设工程施工合同具有下列情形之一的，应当根据合同法第五十二条第（五）项的规定，认定无效：（二）没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义的。”情形，故上述三份合同属无效合同。

对于第二个争议焦点，凯和公司和交通运输局在《建设工程施工合同》第六条约定：合同文件构成本协议书与下列文件一起构成合同文件：（1）中标通知书（如果有）；（2）投标函及其附录（如果有）；（3）专用合同条款及其附件；（4）通用合同条款；（5）技术标准和要求；（6）图纸；（7）已标价工程量清单或预算书；（8）其他合同文件。在专用条款第1.1.1.1约定：其他合同文件包括：与工程施工有关（路基超深、图纸改动、审计漏项等）的具有合同约束力的通知、批准、证明、证书、指令、要求、请求、同意、意见、确认、决定、补充协议、洽商、变更等书面函或文件。合同中对工程单价及本案鉴定过程中双方当事人达成的《天柱县城冷水溪至邦洞道路建设项目一标段变更工程量鉴定协调事项》以及招投标文件可以作为认定本案价款依据。依照上述约定，《会议纪要》、天柱县国资公司《请示》等也为合同组成部分。本案道路施工过程中，原采用的破碎方法为爆破破碎，因施工过程导致附近居民房屋受损，双方同意变更破碎方法为机械破碎，对于破碎单价双方没有约定。由于“机械破碎石方”没有定额，导致该项目一直不能招投标。为能确定定额，天柱县国资公司组织了县发改、县监察、县财政、县物价、县审计等部门经半年多时间询价，测定综合价为115元/m³。询价后报给黔东南州政府投资前置审计中心确认，该审计中心审定价为115.28元/m³，建议执行115元/m³。天柱县国资公司向天柱县人民政府请示。2014年8月13日，天柱县人民政府召开第十六届县人民政府32次常务会议，同意按照州政府投资前置审计中心审定的”机械破碎石方“单价115元/m³执行。故工程款应当以方案二工程总价款106979467.68元予以支付。

对于第三个争议焦点，双方合同约定，工程款必须拨入承包单位指定的开户银行账户且出具加盖承包人财务章的建安发票或收据，由承包人指定授权财务人员（附授权委托书）专职办理该财务；未进入承包人指定账户的工程款，承包人不予认可。该90万元借款，王国兴是以际洲公司的名义向天柱县国资公司所借，该款并未进入凯和公司帐户，故该款不属于本案审理范畴。

对于第四个争议焦点，一审法院认为，根据《中华人民共和国合同法》第五十六条规定，无效合同自始没有法律约束力。在此情况下，案涉合同约定的付款周期条款及违约金条款均应无效，故交通运输局应当按照实际完成的工程量支付工程款。凯和公司要求资金占用费按月利率2%计算的诉讼请求，不予支持，应当依法确定利息标准、计息时间和计息基数。

关于计息标准，一审法院认为，本案当事人虽然约定有违约金，但因合同无效，该条款亦无效，依照《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十七条规定，依法按照中国人民银行发布的同期贷款利率作为利息计算标准。

关于利息起算时间，依照《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十八条规定：“利息从应付工程价款之日起计付。当事人对付款时间没有约定或者约定不明的，下列时间视为应付款时间：（一）建设工程已实际交付的，为交付之日；（二）建设工程没有交付的，为提交竣工结算文件之日；（三）建设工程未交付，工程价款也未结算的，为当事人起诉之日。”经审查，本案工程交付验收日期为2016年6月13日，故一审法院确认该日期为利息起算时间。

关于计息基数，方案二工程总价款为106979467.68元计算，至2016年6月13日交工验收之日，已支付工程款61015680.00元，尚欠工程款45963787.68元，以该欠款金额为基数，并根据付款时间相应调整计息基数。

【一审裁判结果】

一审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第（二）项、第二条、第十四条第（三）项、第十六条、第十七条、第十八条之规定，判决如下：一、交通运输局在本判决发生法律效力之日起15日内，支付贵州凯和建设工程有限公司工程款1521.7618万元，以及2016年6月13日至2016年10月8日的利息，以4596.3792万元为基数；2016年10月9日至2016年11月9日利息，以3863.8589万元为基数；2016年11月10日至2017年1月24日的利息，以3662.9265万元为基数；2017年1月25日至2018年2月11日的利息，以3612.9265万元为基数；2018年2月12日至2018年5月3日的利息，以3412.9265万元为基数；2018年5月4日至2018年9月4日的利息，以3304.2265万元为基数；2018年9月5日至2019年8月19日的利息，以1521.7618万元为基数。前述利息均按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率计算利息。2019年8月20日至付清之日的利息，以1521.7618万元为基数，按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算。二、驳回贵州凯和建设工程有限公司其他诉讼请求。案件受理费311324元，由交通运输局负担300000元，贵州凯和建设工程有限公司负担11324元。

【二审认为】

交通运输局不服一审判决，上诉请求：1.请求依法撤销一审判决第一项，并改判交通运输局向凯和公司支付工程款169.3865万元（9635.5714万元-9176.1849万元-90万元-200万元），欠付工程款及利息的起算时间参照合同约定，且凯和公司根据自身过错程度承担部分利息责任；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

综合当事人诉辩意见，二审法院归纳本案的争议焦点为：1.关于案涉工程款的认定问题；2.关于已付工程款的认定问题；3.关于案涉工程款逾期付款利息问题。

一、关于案涉工程款的认定问题

本案中，交通运输局和凯和公司之间对工程款金额的争议主要在于机械破碎石方的取价问题。交通运输局认为应当按《贵州省市政工程计价定额》（2004）版定额取价，采用《鉴定意见书》方案一确定工程总价款，而凯和公司认为应当按照115元/m³计算，采用《鉴定意见书》方案二确定工程总价款。二审法院认为，案涉工程工程总价款的认定应当采用《鉴定意见书》方案一的结论。

首先，双方争议的道路工程的施工合同是经过招投标签订的，虽合同无效，但工程已竣工并交付使用，应当认定案涉情形符合《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条情形，凯和公司可以参照合同约定主张交通运输局支付工程价款，即参照标准是双方合同约定的计价方式和标准。在双方签订的施工合同中，道路工程约定为固定总价82400555元，变更工程量按实际变更量并依据《贵州省市政工程计价定额》（2004）版计价调整。由于案涉道路工程已经一审法院委托鉴定机构进行鉴定，对于合同内工程交通运输局也同意按115元/m³计价计算，故该部分双方现已无争议。现双方争议问题在于合同外增加和变更部分机械破碎石方的单价问题，而该部分的单价根据合同约定为按《贵州省市政工程计价定额》（2004）版计价，故采用《鉴定意见书》方案一的鉴定结论符合双方当事人约定及法律规定。

其次，天柱县国资公司向黔东南州政府投资前置审计中心和天柱县人民政府的《请示》及天柱县人民政府的《会议纪要》不应当认定为案涉《建设工程施工合同》协议书订立及履行过程中形成的与合同有关的文件。第一，从时间上看。天柱县国资公司向黔东南州政府投资前置审计中心的《请示》的时间为2014年6月9日，向天柱县人民政府的《请示》时间为2014年7月7日，天柱县人民政府《会议纪要》时间为2014年8月13日，均早于2014年8月22日凯和公司提交《投标文件》的时间，故从时间上来看，《请示》和《会议纪要》均不是合同订立及履行过程中形成的有关文件。第二，从《请示》内容来看。天柱县国资公司向黔东南州政府投资前置审计中心的请示中部分请示内容为“为了核准该单项工程造价，我公司组织发改、监察、财政、物价、审计等部门对我县建筑市场机械台班及主材价格进行询价，并根据定额对机械破碎石方单项进行组价折合单价140元/㎥，高出贵中心对该项目的拦标审计征求意见稿中的90元/m³单价。”而向天柱县人民政府的请示中部分请示内容为“我县重点工程冷水溪至邦洞40米城市主干道因部分路段靠近居民区，石方不能爆破，只能采取‘机械破碎石方’方式施工，‘机械破碎石方’没有定额导致该项目一直不能招投标，为确定定额，我公司组织发改、监察、财政、物价、审计等部门经半年多时间进行询价，测定综合价为115元/m³。”前一份请示中明确机械破碎石方根据定额组价，后一份请示中为机械破碎石方没有定额，因此，两份请示自相矛盾。而根据鉴定机构出庭接受质询时陈述，机械破碎石方在《贵州省市政工程计价定额》（2004）版中有规定，再结合本案原审第三人王国兴行贿天柱县国资公司原总经理的事实已经生效判决予以确认的事实，天柱县人民政府依据天柱县国资公司内容虚假的《请示》所作出的《会议纪要》涉及案涉工程机械破碎石方的单价不应当作为案涉工程的计价依据。第三，从《请示》或《会议纪要》的内部文件属性来看。无论是《请示》或《会议纪要》，均为政府内部文件，在没有明确其作为合同组成文件的情况下，不宜直接以此作为计价依据。

综上，交通运输局关于工程价款应当按照《鉴定意见书》方案一确定的上诉主张成立，二审法院予以支持。凯和公司关于案涉工程价款应当按照《鉴定意见书》方案二确定的辩称意见不能成立，二审法院不予采纳。二审法院认定凯和公司施工的案涉工程的总价款为96355714.91元。

二、关于已付工程款的认定问题

在交通运输局主张的已付工程款中，双方争议项目在于王国兴向天柱县国资公司出具借款单所借用于支付房屋破损补偿款90万元应否认定为本案的已付工程款问题。二审法院认为，王国兴系案涉工程的实际施工人，无论是际洲公司还是本案所涉凯和公司，均是王国兴借用资质的被挂靠企业，案涉工程最终产生的收益最终归王国兴享有，故王国兴在案涉工程中所借支的款项的应当认定为已付工程款。关于案涉争议90万元应由谁承担问题，凯和公司和王国兴认为，交通运输局原一审委托代理人宋涛在庭审中曾自认该款项应由交通运输局承担，不应计入已付工程。二审法院认为，虽宋涛作为交通运输局代理人曾在庭审中陈述过90万元借款应由政府承担，但因其所陈述的政府具体是指天柱县人民政府或是天柱县国资公司不明确，而该款并非交通运输局出借，故在天柱县国资公司或天柱县人民政府未明确授权其作出自认的情况下，宋涛不享有代表天柱县国资公司或天柱县人民政府作出自认的权利。由于炮损产生的损失系施工方施工过程中产生，故在没有其他证据证明该借款90万元不应由施工方承担的情况下，应认定该款由实际施工人王国兴或其借用资质的际洲公司承担。基于以上分析，为减少当事人诉累，二审法院认定王国兴出具借条向天柱县国资公司借支的90万元应当认定为案涉工程的已付工程款。由于一审庭审结束后交通运输局又向凯和公司支付了200万元，凯和公司对此不持异议，故该200万元也应当予以扣减。结合一审法院认定的案涉工程已付款情况，二审法院认定交通运输局（包括天柱县国资公司支付）已付款金额为94661849.5元。

基于以上工程总价款及已付款的认定，截止2020年1月22日，交通运输局尚欠凯和公司工程款金额为1693865.41元（96355714.91元-94661849.5元）。

三、关于案涉工程款逾期付款利息问题

交通运输局上诉认为，案涉工程虽在2016年6月13日完成交工验收，但交工验收并不等于竣工验收。按照《工程竣（交）工验收办法》第十六条规定，公路工程需交工验收通车试运营2年后才符合竣工验收条件，案涉工程至今未竣工验收，即使需要支付逾期付款利息，也应当从交工验收之日起算两年，即2018年6月13日后起算利息。二审法院认为，由于案涉施工合同无效，而交通运输局所举现有证据并不能证明案涉工程质量不合格，故按照《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条、第十七条、第十八条之规定，逾期付款利息应当从交付使用之日起算。一审判决从2016年6月13日交工验收并移交使用之日起算利息并无不当，二审法院对一审法院关于利息起算时间的认定及利息计算标准的认定予以维持。

关于利息金额的计算，因2016年6月13日后交通运输局仍存在付款行为，故应根据案涉工程的具体付款时间节点及金额分段计算。利息分段计算如下：1.2016年6月13日至2016年10月8日期间的利息为：34440038.91元（96355714.91元-61915676元）×118天×4.35%/年÷360天/年=491057.55元；2.2016年10月9日至2016年11月9日期间的利息为：27114836.41元（34440038.91元-7325202.5元）×32天×4.35%/年÷360天/年=104844.03元；3.2016年11月10日至2017年1月24日期间的利息为：25105512.41元（27114836.41元-2009324元）×76天×4.35%/年÷360天/年=230552.29元；4.2017年1月25日至2018年2月11日期间的利息为：24605512.41元（25105512.41元-500000元）×383天×4.35%/年÷360天/年=1138722.61元；5.2018年2月12日至2018年5月3日期间的利息为：22605512.41元（24605512.41元-2000000元）×81天×4.35%/年÷360天/年=221251.45元；6.2018年5月4日至2018年9月4日期间的利息为：21518512.41元（22605512.41元-1087000元）×124天×4.35%/年÷360天/年=322419.04元；7.2018年9月5日至2019年8月19日期间的利息为：3693865.41元（21518512.41元-17824647元）×349天×4.35%/年÷360天/年=155773.38元；8.2019年8月20日至2020年1月21日期间的利息为：3693865.41元×155天×4.25%/年÷360天/年=67592.61元。以上利息共计2732212.96元。2020年1月22日起的利息，以欠付工程款1693865.41元为基数，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率（LPR）计算支付至付清工程款之日止。

综上所述，交通运输局的上诉请求部分成立，二审法院部分予以支持。一审法院认定事实部分错误，二审法院予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：一、撤销贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2019）黔26民初171号民事判决；二、交通运输局于本判决生效之日起十日内支付贵州凯和建设工程有限公司工程款1693865.41元及利息（2016年6月13日至2020年1月21日期间的利息为2732212.96元；2020年1月22日起的利息，以欠付工程款1693865.41元为基数，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率（LPR）计算支付至付清工程款之日止）；三、驳回贵州凯和建设工程有限公司的其余诉讼请求；四、驳回交通运输局的其余上诉请求。如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费311324元，由贵州凯和建设工程有限公司负担254545元，由交通运输局负担56779元；交通运输局预交二审案件受理费102942元，由贵州凯和建设工程有限公司负担。

本院再审对二审查明的事实予以确认。另查明，天柱县国资公司于2014年6月9日向黔东南州政府投资前置审计中心《关于要求核准机械破碎石方单项市场价的请示》载明：“为了核准该单项工程造价，我公司组织发改、监察、财政、物价、审计等部门对我县建筑市场机械台班及主材价格进行询价，并根据定额对机械破碎石方单项进行组价折合单价为140元/m³，高出贵中心对该项目的拦标审计征求意见稿中的90元/m³单价。因单项工程涉及量大，为核准项目总投资，既符合定额标准，同时与市场价吻合，避免工程超概，拟建议对该项单价按照市场价与定额价取平均值进行计算确定价115元/m³纳入拦标审计价，现提请贵中心进行审查，以便为招投标提供准确依据。”黔东南州政府投资前置审计中心审定机械破碎石方单价为115.28元/m³。

本院认为，对于90万元是否为已付工程款的问题，实际施工人王国兴在本案再审审查阶段已认可90万元为已付工程款，凯和公司对此亦不持异议，各方在再审中均同意不再将该问题作为争议焦点，本院予以确认。本案再审的争议焦点为：一、案涉工程款的认定应当采用《鉴定意见书》方案一还是《鉴定意见书》方案二；二、案涉工程款逾期付款利息起算时间及利息金额的认定。

一、关于认定案涉工程款应当采用《鉴定意见书》方案一还是《鉴定意见书》方案二的问题。《鉴定意见书》方案一工程总造价为96355714.91元，《鉴定意见书》方案二工程总造价为106979467.68元。据查明，方案一与方案二差别仅在于合同外机械破碎石方工程价款，方案一依据《贵州省市政工程计价定额》（2004）版计价，方案二则按115元/m³计价。本院认为，案涉工程款的认定应采用《鉴定意见书》方案二，具体评判如下：

首先，本案合同外变更工程量价格的确定应当参照适用《建设工程施工合同》第一部分协议书的相关约定，而不应当参照适用《建设工程施工合同》第三部分专用条款的相关约定。经查明，凯和公司和交通运输局签订的《建设工程施工合同》由合同协议书、通用合同条款、专用合同条款三部分组成，该合同因王国兴挂靠凯和公司而无效，但关于工程价款的约定可予以参照。《建设工程施工合同》第一部分合同协议书约定“合同价格形式约定施工图范围内工程量采用合同总价包干方式执行，在施工过程中因政府决策变动及甲方方案调整导致的工程量增减，按可调价合同执行，单价参照施工同期市场价执行”，《建设工程施工合同》第三部分专用合同条款约定“承包范围（增减工程量）合同价款调整方法：变更工程量由发包方、财政、审计、设计、承包方及监工方六方共同确定，变更工程造价按实际发生工程量计算，按《贵州省市政工程计价定额》（2004版）计价”。由上可知，《建设工程施工合同》在合同协议书和专用合同条款两部分对变更工程量的具体计价方式作了不同约定，故需对合同各部分文件的优先适用顺序予以确定。《建设工程施工合同》第三部分专用合同条款约定了合同文件的组成及优先顺序，即合同文件组成按《合同协议书》第六条约定，优先顺序则按《通用合同条款》第1.4条。根据双方约定的[2007]第56号令《通用合同条款》：“组成合同的各项文件应互相解释，互为说明。除专用合同条款另有约定外，解释合同文件的优先顺序如下：（1）合同协议书；（2）中标通知书；（3）招标函及投标函附录；（4）专用合同条款；（5）通用合同条款……”据此，在案涉合同各部分约定发生冲突时，应当按照合同协议书的约定以优先解释。虽然本案双方约定的合同无效，但工程价款仍可参照约定的价格予以确定。双方争议合同外增加的机械破碎石方工程属于变更工程量，其价格的确定应当参照合同第一部分协议书的相关约定。

其次，《鉴定意见书》方案二中机械破碎石方价格更符合合同主体间的意思表示及施工时市场价。第一，合同应包含《请示》《会议纪要》等文件。案涉《建设工程施工合同》约定，在合同订立及履行过程中形成的与合同有关的文件均构成合同文件组成部分。上述《请示》《会议纪要》对案涉工程施工方式变更的理由、工程单价的确定均有详细的说明，包括确定以115元/m³为案涉工程机械破碎石方的单价。虽然上述文件形成于合同签订前，但结合王国兴挂靠际洲公司提前进场施工，且爆破石方改为机械破碎石方等事实均发生在案涉合同招投标前，上述文件为实际施工过程中形成的文件。故《请示》《会议纪要》等文件为合同内认定机械破石方单价按115元/m³计价的依据。第二，《鉴定意见书》方案一中机械破碎石方价格偏离双方合同约定及施工时市场价。经查，案涉机械破碎石方工程于2014年前后开始施工，《鉴定意见书》方案一采用的是《贵州省市政工程计价定额》（2004）版中机械破碎石方的定额，而双方无争议的同一路段自来水管迁改协议明确约定“石方开挖按照115元/m³计价”。二审庭审过程中，贵州弘典工程造价司法鉴定所的工作人员袁德祥表示，《鉴定意见书》方案一机械破碎石方单价采用的约10元/m³，而机械破碎石方在施工当时的市场价远高于10元/m³。因此，采用《鉴定意见书》方案一将与施工当时市场价相差较大，亦与合同内工程机械破碎石方计价相差近100元/m³。第三，《鉴定意见书》方案二中机械破碎石方价格更符合双方合同约定及施工时市场价。《鉴定意见书》方案二中机械破碎石方价格为115元/m³，系天柱县国资公司组织县发改、县监察、县财政、县物价、县审计等部门经半年多时间市场询价得出，并在询价后报给黔东南州政府投资前置审计中心确认，该审计中心审定价为115.28元/m³，建议执行115元/m³。天柱县国资公司向天柱县人民政府请示定价问题。2014年8月13日，天柱县人民政府召开第十六届县人民政府32次常务会议同意按照州政府投资前置审计中心审定的机械破碎石方单价115元/m³执行。故机械破碎石方采用《鉴定意见书》方案二中115元/m³定价更符合合同主体间的意思表示及施工时市场价。

最后，现有证据无法证实王国兴的行贿行为与认定本案机械破碎石方价格有关。有关王国兴行贿犯罪的交通运输局（2018）黔26刑终154号二审判决书仅能证明王国兴行贿天柱县国资公司原总经理获得案涉工程先行进场施工的机会，并未涉及工程价款定价等相关事实，且王国兴在挂靠际洲公司时并未中标案涉工程，故不能证明机械破碎石方以115元/m³计价系王国兴向天柱县国资公司原总经理输送不当利益的结果。如前所述，案涉机械破碎石方单价系天柱县国资公司组织县发改、县监察、县财政、县物价、县审计等部门经半年多询价综合测定得出，后报黔东南州政府投资前置审计中心确认。没有证据证明这一过程为天柱县国资公司原总经理所掌控并由其决定115元/m³机械破碎石方单价。故交通运输局主张机械破碎石方按115元/m³计价系王国兴行贿所致缺乏事实依据，本院不予认定。

此外，交通运输局主张，《鉴定意见》方案二中115元/m³为机械破碎石方的“单价”，但实际上115元/m³应为“综合价”。对此，本院认为，根据《请示》载明“特报请县人民政府审定‘机械破碎石方’单价”以及《会议纪要》载明“同意按州政府投资前置审计中心审定的‘机械破碎石方’单价115元/立方米执行”等内容，《请示》与《会议纪要》确定的价格应为机械破碎石方的“单价”。且本案当事人均认可《鉴定意见》方案一与方案二的区别仅为机械破碎石方的“单价”，故是否按“综合价”计价并不导致方案一与方案二间差额的不同，亦不影响案涉应付工程款的认定。交通运输局的该项主张不能成立，本院不予支持。

综上，案涉工程款的认定应当采用《鉴定意见书》方案二，二审判决采用《鉴定意见书》方案一确定工程款为认定事实错误，本院予以纠正。因双方对于90万元和二审期间交通运输局支付的200万元已无争议，故已付款工程款为94661849.5元，欠付工程款为12317618.18元(106979467.68元-94661849.5元)。

二、关于如何认定案涉工程款逾期付款利息的起算时间及利息金额的问题。交通运输局主张，合同对付款时间有约定，应当依照合同的约定计付利息；案涉工程虽在2016年6月13日完成交工验收，但交工验收并不等于竣工验收。按照《工程竣（交）工验收办法》第十六条规定，公路工程需交工验收通车试运营2年后才符合竣工验收条件，故应从2018年6月13日后起算利息。凯和公司和王国兴认为，交通运输局已经超过了民事诉讼法规定的六个月申请再审期限，依法不应予以审理，且该主张与法律、司法解释规定不符。本院认为，根据《最高人民法院关于民事审判监督程序严格依法适用指令再审和发回重审若干问题的规定》第七条“再审案件应当围绕申请人的再审请求进行审理和裁判。对方当事人在再审庭审辩论终结前也提出再审请求的，应一并审理和裁判”之规定，以及凯和公司和王国兴在再审庭审中亦同意将该问题作为争议焦点审理的意见，本院将该再审请求纳入再审审理范围。案涉道路工程于2016年6月13日完工，在此之前相应的绿化工程、水管改造工程亦已完工，上述工程已经交付交通运输局，且已实际投入使用。对于案涉工程欠付的工程款，应当按照《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条、第十七条、第十八条之规定计付利息，逾期付款利息应当从实际交付使用之日起算，并按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率计息。《公路工程竣（交）工验收办法》第十六条关于公路工程需交工验收通车试运营2年后才能进行竣工验收的规定，意在确保公路工程质量。案涉工程至今未出现质量问题，交通运输局对此亦不持异议。本案双方争议为工程款及利息的支付，不涉及质保金等相关质量问题，且上述规定未在双方合同中予以约定，故该规定不能排除上述司法解释的适用。另外，交通运输局主张凯和公司对合同无效及未及时结算亦有过错，凯和公司应自行承担部分利息损失。经查，《建设工程施工合同》专用合同条款12.4.4明确约定：发包人逾期支付工程款，利息按月息2％执行。因合同无效，以法定利率确定利息已经让凯和公司承担了相应的不利后果，交通运输局的该项主张不能成立。

关于利息金额的计算，因2016年6月13日后交通运输局仍存有付款，故应根据案涉工程的具体付款时间节点及金额分段计算。利息分段计算如下：1.2016年6月13日至2016年10月8日期间的利息为：45063791.68元（106979467.68元-61915676元）×118天×4.35%/年÷360天/年=642534.5630元；2.2016年10月9日至2016年11月9日期间的利息为：37738589.18元（45063791.68元-7325202.5元）×32天×4.35%/年÷360天/年=145922.5448元；3.2016年11月10日至2017年1月24日期间的利息为：35729265.18元（37738589.18元-2009324元）×76天×4.35%/年÷360天/年=328113.7519元；4.2017年1月25日至2018年2月11日期间的利息为：35229265.18元（35729265.18元-500000元）×383天×4.35%/年÷360天/年=1630381.0348元；5.2018年2月12日至2018年5月3日期间的利息为：33229265.18元（35229265.18元-2000000元）×81天×4.35%/年÷360天/年=325231.4329元；6.2018年5月4日至2018年9月4日期间的利息为：32142265.18元（33229265.18元-1087000元）×124天×4.35%/年÷360天/年=481598.2733元；7.2018年9月5日至2019年8月19日期间的利息为：14317618.18元（32142265.18元-17824647元）×349天×4.35%/年÷360天/年=603785.8900元；8.2019年8月20日至2019年9月19日期间的利息为：14317618.18元×31天×4.25%/年÷360天/年=52398.5054元；9.2019年9月20日至2019年11月19日期间的利息为：14317618.18元×61天×4.20%/年÷360天/年=101893.7160元；10.2019年11月20日至2020年1月21日期间的利息为：14317618.18元×63天×4.15%/年÷360天/年=103981.7020元；以上利息共计4415841.41元。2020年1月22日起的利息，以欠付工程款12317618.18元为基数，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率（LPR）计算支付至付清工程款之日止。

【二审裁判结果】

综上所述，贵州凯和建设工程有限公司的再审请求部分成立，本院予以支持。天柱县交通运输局的再审请求不成立，本院不予支持。二审法院对案涉工程价款认定错误，本院予以纠正。依照《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二项、第二条、第十六条第一款、第十七条、第十八条,《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项、第二百零七条第一款的规定，判决如下：

一、撤销贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2019）黔26民初171号民事判决、贵州省高级人民法院（2020）黔民终742号民事判决。

二、天柱县交通运输局于本判决生效之日起十日内支付贵州凯和建设工程有限公司工程款12317618.18元及利息（2016年6月13日至2020年1月21日期间的利息为4415841.41元；2020年1月22日起的利息，以欠付工程款12317618.18元为基数，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率（LPR）计算支付至付清工程款之日止）。

三、驳回贵州凯和建设工程有限公司的其他诉讼请求。

四、驳回天柱县交通运输局的再审请求。

如果未按本判决指定的期限履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

一审案件受理费311324元，由天柱县交通运输局负担300000元，贵州凯和建设工程有限公负担11324元。二审案件受理费102942元，由天柱县交通运输局负担92942元，由贵州凯和建设工程有限公司负担10000元。

【实务建议】

交工验收与竣工验收是公路工程特有的独立制度。虽然交工验收不等于竣工验收，但是只进行交工验收而不进行竣工验收，不影响工程价款、工程质量的认定。质言之，在交工验收完成且通车试运营期限届满后，公路工程不存在质量问题，则视为公路工程已经实际投入使用，工程款的支付条件已经成就，发包人以公路工程尚未竣工验收为由拒绝支付工程款的，难以获得支持。

交工验收与竣工验收对工程款利息的计算影响较大。需要指出的是，虽然公路工程的验收有专门的规定，但不能排除建工领域司法解释的规定。换言之，即便公路工程已经交工验收、实际投入使用，则意味着公路工程质量合格，发包人没有及时支付工程款，承包人有权根据建工司法解释的规定，主张发包人向其承担逾期付款利息，利息的起算时间可以是自交工验收之日起计算。